28-M: els municipis, a examen

Espanya té 8.131 municipis, dels quals prop del 60% tenen menys de 1.000 habitants. El 21,9% dels municipis espanyols tenen una salut demogràfica «molt greu», segons un estudi de La Xarxa d’Àrees Escassament Poblades del Sud d’Europa (Xarxa SSPA). La ‘zona zero’ de la despoblació es troba a Conca, Sòria i Terol; els seus municipis en situació «molt greu» ascendeixen fins al 58%.

La província amb més municipis és Burgos, amb 371, i la que menys en té, Las Palmas, amb 34. El 39,9% de la població viu en municipis de més de 100.000 habitants. El rànquing de ciutats més poblades l’encapçala Madrid, amb més de 3,3 milions d’habitants, seguida de Barcelona (1,63 milions) i València (789.000). 

Vivim en un curiós i contradictori país, on la indignació conviu amb la resignació en gairebé perfecta harmonia. Com sol passar en aquests casos, els arbres acaben ocultant el bosc i la boira impedeix discernir entre l’urgent i l’important. Així doncs, molt em temo que, aquest any electoral que s’acosta, sentirem molt soroll mediàtic sobre assumptes (importantíssims, per descomptat) d’àmbit nacional i molt menys sobre el que realment es dilucidarà a les eleccions autonòmiques i, sobretot a les locals.

Respecte al món local, és ja un lloc comú parlar de minifundisme quan ens referim a una planta municipal amb més de 8.000 ajuntaments majoritàriament de mida reduïda i en un entorn rural on la despoblació més que un problema comença a ser un drama. Tanmateix, continua sent tabú l’assumpte de la reordenació d’aquesta planta, i pensar a suprimir un municipi sembla que suposa atemptar contra les essències més sagrades dels pobles, malgrat la gran quantitat de municipis que no disposen de les mínimes condicions (ni materials ni personals) per gestionar els serveis bàsics. Es demanda aprofundir en la descentralització, fer efectiu el principi de subsidiarietat, acostar les decisions als administrats i, com a corol·lari, ampliar les competències dels governs locals, però alhora tots s’atrinxeren numantinament en la defensa de les seves identitats tot i que se’ls tracti de convèncer de la superioritat de la gestió diària dels seus assumptes a un nivell d’escala que permeti més professionalització. S’esgrimeixen els avantatges de la cooperació voluntària, tot i que l’evidència mostri el fracàs majoritari de models com les mancomunitats, en què interessos localistes prevalen sobre l’eficiència i floreixen sovint noves duplicitats innecessàries. Es tracta de blindar un model de diputacions que sovint fa aigües, llastat pel clientelisme i el seu dèficit democràtic, amb base en arguments de suport a aquests mateixos petits municipis que es tracta de preservar, reconeixent que sense aquesta ajuda exterior difícilment podrien mantenir els seus serveis mínims. Es lamenta, en fi, la proliferació de despeses impròpies que els governs locals han d’emprendre en resposta a demandes socials en matèries sobre les quals no tenen competències atribuïdes ni, en conseqüència, finançament, i es reivindiquen compensacions per aquestes despeses, quan, sense negar el caràcter raonable i la legitimitat de bona part d’aquestes reivindicacions, no sembla posar-se el mateix ardor en les anàlisis d’eficiència dels serveis que sí que són competències pròpies, legalment parlant.

En matèria de finançament, es diu que els ajuntaments estan ben finançats, perquè, tret de comptades excepcions, no pateixen el problema d’endeutament que desconcerta l’Administració central o les autonòmiques, sense advertir de la asimetria practicada en el nivell d’exigència pel compliment de les normes, molt més rígid respecte als governs locals i més lax, per descomptat, per als autonòmics, sobretot els més reiteradament incomplidors.

Les dades, relativament bones, de deute local no haurien de fer oblidar la necessitat d’una reforma en profunditat del model de gestió i finançament del món local, tant respecte a l’atribució de responsabilitats de despesa com pel que fa a la revisió del paper dels governs intermedis. Seria procedent retocar el seu model fiscal i modernitzar els seus instruments tributaris davant els nous reptes en matèria demogràfica, digital i mediambiental, per donar una resposta més adequada i permanent a la sentència d’inconstitucionalitat que va afectar el conegut com a impost de plusvàlua i fer ús més intensiu i coherent de les taxes i preus públics com a manera de finançar serveis divisibles i d’escàs poder redistributiu. 

Addicionalment, s’hauria d’emprendre amb certa urgència una reforma profunda i efectiva del model de transferències intergovernamentals, tant les rebudes des de l’Estat (PIE), com les procedents de les CCAA (PICA), a l’efecte de dotar-les d’un component d’equitat del qual ara manquen, sense danyar els incentius a l’explotació dels espais fiscals propis.

En una de les seves novel·les, deia l’escriptor francès Philippe Claudel: «De vegades pensar és com engegar una rentadora buida: tot i que permet comprovar que funciona, la roba que s’ha quedat fora continuarà estant bruta». 

Han passat ja més de cinc anys des que es van constituir les últimes comissions per a l’estudi de les reformes dels models de finançament territorial. Cinc anys ja des que es va posar en marxa una vegada més la «rentadora buida» de Claudel. Des d’aleshores han passat bastantes coses al nostre país. Ha canviat l’inquilí de la Moncloa i es torna a respirar clima preelectoral. Tenim a la vista, a termini fix, noves eleccions autonòmiques i locals amb «la roba encara bruta». La incertesa afecta l’Administració central, àmbit en què el canvi de Govern no ha aconseguit aglutinar una majoria estable que garanteixi els consensos bàsics en matèria territorial. El que sí que sembla clar és que aquesta vegada tampoc hi haurà fumata blanca. La reforma, com el cel de la pel·lícula, pot esperar...

No estaria de més que aquells a qui els correspongui repassessin les propostes concretes que van sortir d’aquesta «rentadora buida» i que d’alguna manera demostren que la màquina de pensar almenys funciona i espera activa que es dignin en algun moment a fer la bugada, tot i que sigui canviant de detergent. Mentrestant, continuarem vivint en la melancolia de les hores inútilment malgastades.  

Els governs municipals tenen gran protagonisme per al benestar dels ciutadans. Són l’administració pública més pròxima a la ciutadania i aquesta és la primera administració a la qual acudeix davant qualsevol problema. Els ajuntaments han tingut un paper primordial en l’etapa democràtica i de consolidació de l’Estat del benestar que es va iniciar el 1978 a Espanya.

La gran majoria dels nostres municipis subministren més serveis dels que els corresponen per llei, i supleixen, de vegades, altres administracions. Així mateix, dins del conjunt d’administracions públiques, és l’administració local la que més s’ha ajustat a la llei d’estabilitat pressupostària. El 2021 el conjunt de corporacions locals presentaven un superàvit del 0,3% del PIB i el 2011 va ser l’últim any en què van tenir dèficit (0,8% del PIB). Aquest bon comportament en els seus comptes financers va fer que el deute públic local passés de representar un 4,3% del PIB el 2012 a un 1,8% del PIB el 2021.

I tot això els governs locals ho han aconseguit amb moltes limitacions. En primer lloc, cal dir que el pes relatiu de la despesa pública local dins de la despesa total del sector públic espanyol no ha variat des de l’inici dels ajuntaments democràtics. El 1980 representava el 10,5% del total de la despesa pública espanyola; el 2020, el 10,14%. Òbviament, els governs locals actuals no tenen res a veure amb els que vam heretar de l’etapa de la dictadura, ni cap altre govern de la resta d’administracions, però la seva importància relativa dins del conjunt del sector públic espanyol no ha canviat. En segon lloc, els municipis tenen un finançament amb moltes deficiències. Urgeix una reforma del sistema de finançament local.

Per incrementar el pes relatiu dels ens locals, podrien descentralitzar-se més serveis cap als ajuntaments, alguns serveis socials, cultura i, fins i tot, educació bàsica, com tenen els governs locals de països del nostre entorn. Tanmateix, aquí trobem la petita dimensió d’una gran majoria dels municipis (el 72% tenen menys de 2.000 habitants) que els resta capacitat de gestió. Aquesta és una altra assignatura pendent del món local: l’organització territorial. Cal millorar l’eficiència en la prestació dels serveis públics locals i buscar economies d’escala. Si la fusió de municipis, com han fet altres països, no sembla una solució viable per la nostra idiosincràsia, cal potenciar el paper dels governs supramunicipals i/o de la cooperació intermunicipal.

Quant al finançament local, l’IBI, que és l’impost amb més importància dins de la imposició local (representa més del 62% dels ingressos impositius dels ajuntaments), ha d’experimentar canvis essencials, tals com: a) revisió del bloc d’exempcions i bonificacions fiscals; b) tributació diferenciada per raons d’ús dels immobles; c) aproximació dels valors cadastrals als de mercat de manera suau i pacífica, i d) més participació dels governs locals en el manteniment de les bases de dades dels valors cadastrals, ja que són els principals interessats que es mantinguin actualitzades.

Si bé l’IBI ha de ser l’impost predominant en l’àmbit local, s’hauria de donar més protagonisme a la imposició sobre la renda personal i l’activitat econòmica. La imposició sobre la propietat immoble dona estabilitat als ingressos impositius, però la imposició sobre la renda i l’activitat econòmica proporcionen flexibilitat als ingressos tributaris. És recomanable que els municipis participin en la renda generada per l’economia local, ja que molts dels serveis públics que subministren van dirigits a l’activitat econòmica municipal i, d’altra banda, actualment molts dels serveis públics locals van cap a les persones. Per això, semblaria adequat que aquests serveis es financessin amb un recàrrec sobre la quota líquida de l’IRPF i també que es modifiqués l’actual impost sobre l’activitat econòmica (IAE), que exerceix un paper residual.

Notícies relacionades

Multimèdia | Les grans batalles electorals d’Espanya el 2023

Així estan les enquestes de les eleccions municipals a Barcelona 2023

Alhora, s’hauria de modificar el sistema de transferències que els municipis reben de l’Estat. Ara, no garanteixen l’equitat horitzontal, és a dir, que els diferents municipis puguin deixar nivells similars de serveis públics fent també un esforç fiscal similar, independentment de la seva capacitat fiscal i les seves necessitats de despesa.

Aquests són els grans reptes que han d’afrontar en un futur els ajuntaments. I, en aquest context, cal tenir en compte el paper que els fons Next Generation poden tenir en aquests reptes i en la millora de la situació del món local. Fins ara, els municipis tenen assignat el 35% de la quantia total dels fons que correspon a Espanya, que podria assolir el 40% si s’hi afegeix la quantitat que pot arribar de les autonomies. Són molts recursos que poden suposar un gran impuls per als municipis. En tot cas, aquí el repte rau a gestionar-los amb eficiència i tenir en compte que noves inversions en equipaments i infraestructures representaran una despesa corrent més elevada de manteniment en el futur i que caldrà tenir recursos per finançar-la.