L'organització territorial
Confederació, Estat federal i bilateralitat
Perquè el País Basc o Catalunya tinguessin una relació confederal amb Espanya faria falta que aquestes tres entitats fossin sobiranes. Sense cap garantia d'aconseguir-ho, perquè dos no es confederen si un no vol
zentauroepp50123133 leonard beard190929154552
El Parlament basc torna a tractar la reforma del seu Estatut, quan fa un any el ‘lehendakari’ Urkullu va explicar que aspirava a un «model confederal».La idea d’una relació «confederal» ha tornat a alguns titulars, i, entre nosaltres, no ha deixat d’estar present com una possible alternativa per solucionar la crisi catalana. Potser aquesta sigui una bona ocasió per advertir d’alguns possibles malentesos.
Comencem per la teoria. Una confederació no és un Estat. És una organització d’estats independents, i cadascun d’aquests manté la seva sobirania i personalitat internacional. El que els uneix és un tractat internacional en què s’especifiquen les finalitats d’aquest, així com les atribucions que els estats cedeixen a un òrgan comú per aconseguir els objectius proposats. Els tractats tenen clàusules que estableixen els procediments pels quals un dels membres de la confederació la pot abandonar. Pot fer-ho unilateralment, ja que manté la seva sobirania, i, en cas que el tractat que el vincula a la confederació no prevegi una via específica de sortida d’aquesta, s’apliquen normes generals del dret internacional públic. L’exemple més a mà de tot plegat és el ‘brexit, que ens permet veure la Unió Europea com una confederació. El 2017 el Regne Unit va comunicar a la UE la seva decisió d’abandonar-la, i, amb feina, s’està aplicant el que preveu l’article 50 del Tractat de la Unió Europea.
Sense contemplar la secessió
Un Estat federal és una cosa substancialment diferent. És un Estat, i, des del punt de vista internacional, manté una personalitat i una sobirania úniques. Internament, s’organitza en territoris que gaudeixen d’autonomia. Aquesta autonomia, que permeten aquests territoris, o estats membres, deriva d’una constitució comuna. És la constitució federal la que crea la federació, no un tractat internacional, i d’aquesta es deriva la distribució de competències. Per ella sabem sobre quines matèries pot legislar el Parlament federal, i quines corresponen a les assemblees legislatives dels estats membres. A més, la constitució federal disposa una garantia jurisdiccional de la distribució de competències: els conflictes que sorgeixin els decideix un tribunal, segons els casos el Tribunal Suprem, com als Estats Units, o el Tribunal Constitucional, com a la República Federal Alemanya. Finalment, un Estat federal és permanent: a diferència del que passa en una confederació, les constitucions federals no preveuen la secessió dels seus membres. Les de Saint Christopher i Nevis (article 115), al Carib, i la d’Etiòpia (article 39), són excepcions a aquesta regla general.
Establertes les diferències, és important recalcar que l’Estat federal respon a una tècnica de distribució de competències, a la qual dona rang constitucional i garantia jurisdiccional, però aquesta tècnica no implica que, necessàriament, es distribueixin moltes competències. Si l’Estat de les autonomies es converteix alguna vegada en un Estat federal (somiar no costa res), no hem de donar per fet que automàticament les comunitats autònomes gaudiran de més competències. La centralització pot ser més gran, igual o menor que la que ara existeix; tot dependrà de com quedi la distribució de competències a la nova Constitució. Fins i tot una confederació com la que es pot considerar la UE té un mercat interior amb més homogeneïtat econòmica i jurídica que federacions com els Estats Units i el Canadà.
Perquè el País Basc o Catalunya tinguessin una relació veritablement confederal amb Espanya faria falta que aquestes tres entitats fossin sobiranes, i, de mutu acord, establissin un tractat internacional. Sense cap garantia d’aconseguir-ho, perquè dos no es confederen si un no vol, ja que tots dos són sobirans. Crec que, en realitat, quan es parla d’un model confederal s’està pensant en un model bilateral. Millor dit, per al cas del País Basc, en un model encara més bilateral, si tenim en compte l’opacitat amb què es negocia la«quota»que el País Basc aporta a les arques de l’Estat en virtut del concert econòmic. I com s’aprova a Madrid i a Vitòria, sense esmenar-la, la llei que el concreta. La bilateralitat és incòmoda per a l’Estat perquè no es pot negar a prestar al País Basc els seus serveis, tot i que entengui que la quota oferta és insuficient per sufragar-los. No m’imagino un model confederal amb aquest desequilibri.
*Catedràtic de Dret Constitucional (UB).
